অন্তর্বর্তীকালীন সরকার গতকাল সোমবার দুটি গুরুত্বপূর্ণ চুক্তি স্বাক্ষর করেছে। এই চুক্তির মাধ্যমে চট্টগ্রামের লালদিয়া কনটেইনার টার্মিনাল এবং ঢাকার কাছে পানগাঁও কনটেইনার টার্মিনাল বিদেশি অপারেটরদের কাছে হস্তান্তর করা হয়। বাংলাদেশের ইতিহাসে এবারই প্রথম বন্দরের মতো গুরুত্বপূর্ণ কোনো অবকাঠামো বিদেশি প্রতিষ্ঠানের কাছে দীর্ঘমেয়াদে লিজ দেওয়া হলো।
এগুলো মূলত পাবলিক-প্রাইভেট পার্টনারশিপ (পিপিপি) চুক্তি, রাষ্ট্র-রাষ্ট্র (জিটুজি) চুক্তি নয়। লালদিয়া প্রকল্পটি ডেনমার্কের সঙ্গে ২০২১ সালের একটি সমঝোতা স্মারক (এমওইউ) থেকে উদ্ভূত জিটুজি কাঠামোর অধীনে এগোচ্ছে।
চুক্তিগুলো বাণিজ্যিক প্রকৃতির, যেখানে বিদেশি কোম্পানিও যুক্ত রয়েছে। এ ধরনের চুক্তি প্রধানত দেশের নিজস্ব পিপিপি আইন ও নীতিমালার অধীন পরিচালিত হয়। এগুলোকে সম্পূর্ণ আন্তর্জাতিক চুক্তি বা ট্রিটির আওতায় ফেলা যায় না।
তবে চুক্তির কাঠামোয় যদি রাষ্ট্র-রাষ্ট্র (জিটুজি) উপাদান যুক্ত থাকে, তাহলে তা পররাষ্ট্রনীতির সঙ্গে সরাসরি সম্পর্কিত হয়ে ওঠে। ফলে এসব বাণিজ্যিক চুক্তির একাংশ আবার আন্তর্জাতিক সম্পর্কের ক্ষেত্রেও প্রভাব ফেলে।
এই পরিপ্রেক্ষিতে প্রশ্ন উঠেছে, বাংলাদেশ অন্য দেশ বা বিদেশি কোম্পানির সঙ্গে কীভাবে চুক্তি করে? চুক্তি বিষয়ে আইন কী বলে?
সাংবিধানিক ভিত্তি
আন্তর্জাতিক চুক্তি হলো বাংলাদেশ ও অন্যান্য রাষ্ট্র বা আন্তর্জাতিক সংস্থার মধ্যে আনুষ্ঠানিক প্রতিশ্রুতি—যেগুলোকে প্রায়ই ট্রিটি, কনভেনশন বা প্যাক্ট বলা হয়। এসব চুক্তি বাণিজ্য, প্রতিরক্ষা, পরিবেশ সুরক্ষা কিংবা অর্থনৈতিক সহযোগিতার মতো বিভিন্ন বিষয়ে হতে পারে।
আন্তর্জাতিক চুক্তি সম্পাদনে বাংলাদেশ একটি সুসংগঠিত প্রক্রিয়া অনুসরণ করে। এই প্রক্রিয়ায় সরকারের নিার্বাহী বিভাগ প্রধান ভুমিকা পালন করে। প্রক্রিয়াটি সাংবিধানিক বিধান ও আন্তর্জাতিক প্রথা মেনে পরিচালিত হয়। এই পদ্ধতি রাষ্ট্রীয় চুক্তি, সমঝোতা স্মারক (এমওইউ) বা দ্বিপক্ষীয় সমঝোতার ক্ষেত্রে প্রযোজ্য। বাণিজ্যিক প্রকল্প, বিশেষ করে সাম্প্রতিক প্রাইভেট-পাবলিক পার্টনারশিপ (পিপিপি) প্রকল্পগুলোতে অভ্যন্তরীণ আইনের ভিত্তিতে কিছু সহজতর প্রক্রিয়া অনুসরণ করা হয়।
বাংলাদেশের আন্তর্জাতিক চুক্তি ব্যবস্থাপনার আইনগুলো সংবিধানকে ভিত্তি করেই তৈরি হয়েছে। সংবিধান বিস্তারিত ধাপ নির্ধারণ না করলেও নির্বাহী ও আইন বিভাগের ক্ষমতা থেকে প্রক্রিয়াটি অনুধাবন করা যায়।
নির্বাহী ক্ষমতা:
চুক্তি আলোচনা, স্বাক্ষর ও অনুমোদনের মূল দায়িত্ব নির্বাহী বিভাগের। সংবিধানের অনুচ্ছেদ ৫৫ অনুযায়ী নির্বাহী ক্ষমতা রাষ্ট্রপতির নামে প্রযুক্ত হলেও তিনি প্রধানমন্ত্রী ও মন্ত্রিপরিষদের পরামর্শে কাজ করেন। আর বাস্তবে পররাষ্ট্র মন্ত্রণালয় আলোচনার নেতৃত্ব দেয়। প্রয়োজন হলে বাণিজ্য বা জ্বালানি মন্ত্রণালয়ের মতো সংশ্লিষ্ট মন্ত্রণালয়ও যুক্ত হয়। সংসদীয় পদ্ধতি অনুসারে সরকারই দেশের পররাষ্ট্র সম্পর্ক পরিচালনা করে।
পররাষ্ট্র মন্ত্রণালয় সাধারণত প্রয়োজন শনাক্ত করে। যেমন—বাণিজ্য, বিনিয়োগ বা অবকাঠামো উন্নয়ন। সংশ্লিষ্ট মন্ত্রণালয় (যেমন নৌপরিবহন) বা প্রতিষ্ঠান (যেমন চট্টগ্রাম বন্দর কর্তৃপক্ষ) এবং পাবলিক প্রাইভেট পার্টনারশিপ কর্তৃপক্ষ (পিপিপিএ) আলোচনার নেতৃত্ব দেয়। জাতীয় স্বার্থ রক্ষায় আলোচনায় বিশেষজ্ঞ বা আন্তর্জাতিক পরামর্শক সংস্থার সহায়তা নেওয়া হয়, যেমন বিশ্বব্যাংকের আইএফসি।
অনুমোদিত সরকারি কর্মকর্তা, সাধারণত মন্ত্রী বা সমমানের ব্যক্তি চুক্তিতে স্বাক্ষর করেন। পরে মন্ত্রিপরিষদের অনুমোদন ও রাষ্ট্রপতির সম্মতির মাধ্যমে এটি বাধ্যতামূলক হয়। আন্তর্জাতিক চুক্তির ক্ষেত্রে ভিয়েনা কনভেনশনের নীতিমালা অনুসরণ করা হয়, যদিও বাংলাদেশ এর সদস্য নয়। পিপিপি প্রকল্পে পিপিপিএ-র অনুমোদন প্রয়োজন। আইন পরিবর্তনের প্রয়োজন না হলে এগুলোর জন্য পূর্ণ আনুষ্ঠানিক অনুমোদন প্রক্রিয়া প্রযোজ্য হয় না।
সংসদীয় তদারকি:
২০১১ সালের সংবিধানে ১৫তম সংশোধনীর মাধ্যমে যুক্ত হওয়া অনুচ্ছেদ ১৪৫(ক) উল্লেখযোগ্য স্বচ্ছতা নিশ্চিত করে। এতে বলা হয়েছে, বিদেশি রাষ্ট্রের সঙ্গে সম্পাদিত সব চুক্তি রাষ্ট্রপতির কাছে উপস্থাপিত হবে এবং তিনি সেগুলো সংসদে পেশ করবেন। জাতীয় নিরাপত্তা-সম্পর্কিত চুক্তি হলে তা গোপন অধিবেশনে আলোচনা করতে হয়।
ফলে ‘গোপন চুক্তি’ সম্পূর্ণভাবে গোপন রাখা আইনত সম্ভব নয়। কারণ চুক্তি সংসদে পেশ করতেই হবে। নিয়ম লঙ্ঘিত হলে রাজনৈতিক প্রতিক্রিয়া বা আদালতীয় চ্যালেঞ্জের আশঙ্কা থাকে।
তবে গুরুত্বপূর্ণ বিষয় হলো—সংসদ এ চুক্তি অনুমোদন না করলেও চুক্তি কার্যকর হতে পারে। সংসদ আলোচনা করতে পারে, প্রশ্ন তুলতে পারে অথবা মতামত দিতে পারে, কিন্তু চূড়ান্ত সিদ্ধান্ত নির্বাহী বিভাগেরই। পিপিপি প্রকল্পে বাজেট সংশ্লিষ্টতা থাকলে সংসদীয় কমিটি বিষয়টি পর্যালোচনা করতে পারে।
কিন্তু বর্তমানে যেহেতু কোন নির্বাচিত সংসদ নেই সে ক্ষেত্রে সরকার বিদেশিদের সঙ্গে কোনও চুক্তি করলে সেটার স্বচ্ছতা নিয়ে প্রশ্ন উঠাটা স্বাভাবিক।
চুক্তি তৈরির ধাপসমূহ
যদিও প্রতিটি ধাপ নিয়ে পৃথক আইন নেই, প্রক্রিয়াটি আন্তর্জাতিক প্রথা এবং সরকারী কার্যাবলি বিধিমালা (১৯৯৬) অনুসরণ করে পরিচালিত হয়। সাধারণত ধাপগুলো হলো—
উদ্যোগ ও আলোচনা:
কোনো সহযোগিতা প্রয়োজন হলে (যেমন বাণিজ্য চুক্তি বা জাতিসংঘের অধীনে জলবায়ু চুক্তি) নির্বাহী বিভাগ আলোচনা শুরু করে। এ কাজে পররাষ্ট্র মন্ত্রণালয় নেতৃত্ব দেয় এবং কূটনীতিক, বিশেষজ্ঞ ও সংশ্লিষ্ট মন্ত্রণালয়ের প্রতিনিধিরা অংশ নেন। আলোচনায় রাষ্ট্রের মূলনীতি এবং মৌলিক অধিকারের সঙ্গে সামঞ্জস্য রাখতে হয়।
স্বাক্ষর:
পক্ষসমূহ আলোচনায় সম্মত হলে অনুমোদিত প্রতিনিধি—যেমন পররাষ্ট্রমন্ত্রী—চুক্তিতে স্বাক্ষর করেন।
অনুমোদন:
সাধারণত মন্ত্রিপরিষদের অনুমোদন নেয়া হয় এবং রাষ্ট্রপতি অনুমোদনের দলিল জারি করেন। বাজেট বা আইন সংশোধনের প্রয়োজন হলে সংসদ আলাদাভাবে সংশ্লিষ্ট আইন পাস করে। এই অনুমোদন রাষ্ট্রের আনুষ্ঠানিক সম্মতি, যা বাংলাদেশকে আন্তর্জাতিকভাবে বাধ্যবাধকতার অধীন করে।
সংসদে উপস্থাপন:
স্বাক্ষরের পর (বা প্রয়োজনে আগে) চুক্তিটি অনুচ্ছেদ ১৪৫(ক) অনুযায়ী সংসদে পেশ করা হয়, যাতে সংসদ সদস্যরা এর সার্বভৌমত্ব, অর্থনীতি বা নিরাপত্তার ওপর প্রভাব পরীক্ষা করতে পারেন।
বাস্তবায়ন:
চুক্তির কারণে দেশীয় নীতি বদলানোর প্রয়োজন হলে সরকার সংসদে বিল আনে। প্রশাসনিক আদেশের মাধ্যমে অস্থায়ীভাবে কিছু সামঞ্জস্য আনা যায়, কিন্তু পূর্ণ প্রয়োগের জন্য আইন প্রয়োজন।
অন্যান্য প্রতিষ্ঠানের ভূমিকা
বিচার বিভাগ:
সংবিধানের অনুচ্ছেদ ১০২ অনুযায়ী, যদি কোনো চুক্তি বা তার বাস্তবায়ন মৌলিক অধিকার লঙ্ঘন করে, আদালত তা পর্যালোচনা করতে পারে। তবে চুক্তি তৈরির প্রক্রিয়ায় আদালতের সরাসরি ভূমিকা সীমিত।
জনসাধারণ ও নাগরিক সমাজ:
চুক্তি প্রণয়নে জনমতের বাধ্যতামূলক কোনো ধাপ নেই। তবে এনজিও, গণমাধ্যম ও বিশেষজ্ঞরা জনস্বার্থ, সম্পদ ব্যবস্থাপনা বা মানবাধিকার সংক্রান্ত চুক্তিতে স্বচ্ছতার দাবি তোলে।
আইনসমূহ:
পিপিপি আইন ২০১৫ পিপিপি প্রকল্প পরিচালনার প্রধান আইন। এতে প্রতিযোগিতা, কম খরচ ও স্বচ্ছতার বিধান রয়েছে। দরপত্র আহ্বান বাধ্যতামূলক হলেও অনাকাঙ্ক্ষিত বা জিটুজি প্রস্তাব গ্রহণের সুযোগ রাখা হয়েছে। ২০০৯ সালের তথ্য অধিকার আইন নন ক্লাসিফাইড বা অগোপনীয় তথ্য প্রাপ্তির অধিকার নিশ্চিত করে।
বাংলাদেশে আন্তর্জাতিক চুক্তি স্বয়ংক্রিয়ভাবে কার্যকর হয় না। আইন প্রণয়ন করে তা অভ্যন্তরীণ আইনে অন্তর্ভুক্ত করতে হয়। আদালত এই নীতি কঠোরভাবে অনুসরণ করে। আইন ব্যাখ্যার ক্ষেত্রে চুক্তিকে সহায়ক হিসেবে বিবেচনা করা হলেও তা সরাসরি প্রয়োগ করা যায় না।
পিপিপি প্রকল্পের ক্ষেত্রে ২০১৫ সালের আইনের আলোকে চুক্তির শর্ত ব্যাখ্যা করা হয়। বিরোধ মীমাংসায় সাধারণত সালিসি পদ্ধতি ব্যবহৃত হয়। সমালোচকদের মতে, ১৪৫(ক) অনুচ্ছেদ সংসদীয় নজরদারি দিলেও অনুমোদনের ক্ষমতা না থাকায় নির্বাহী কর্তৃত্ব বেশি হয়ে যায়।
বাংলাদেশে আন্তর্জাতিক চুক্তি প্রণয়ন মূলত নির্বাহী বিভাগ নির্ভর। সংসদ এতে স্বচ্ছতার ভূমিকা পালন করে, আর বাস্তব প্রয়োগ হয় দেশীয় আইনের মাধ্যমে।
জনগণ সবসময় চুক্তির শর্ত জানতে না পারার কারণ
বাংলাদেশে অনেক ক্ষেত্রে চুক্তির পূর্ণাঙ্গ বিবরণ প্রকাশ করা হয় না। বাণিজ্যিক স্বার্থ, জাতীয় নিরাপত্তা এবং আলোচনার সুবিধা বজায় রাখতে সরকার কিছু তথ্য গোপন রাখে। অন্যদিকে, পিপিপি আইন প্রক্রিয়ার স্বচ্ছতা নিশ্চিত করে, তবে পূর্ণ চুক্তি প্রকাশ বাধ্যতামূলক করে না।
১৪৫(ক) অনুযায়ী চুক্তি সংসদে পেশ করা বাধ্যতামূলক হলেও গোপনে আলোচনা করা যায় এবং জনগণের জন্য প্রকাশ বাধ্যতামূলক নয়। চুক্তির সমস্ত তথ্য জনসমক্ষে প্রকাশের বাধ্যবাধকতাও নেই। নিরাপত্তা-সংশ্লিষ্ট বিষয়ে সংসদে গোপনে আলোচনা হতে পারে। নির্বাহী বিভাগ সংসদের আনুষ্ঠানিক অনুমোদন ছাড়াই চুক্তি অনুমোদন করতে পারে। সমালোচকদের মতে, এই ব্যবস্থায় সরকার অনেক তথ্য গোপন রাখতে পারে এবং পুরো প্রক্রিয়াটি কার্যকর নজরদারির বদলে আনুষ্ঠানিকতার পর্যায়ে সীমাবদ্ধ হয়ে যায়।
বাংলাদেশে এখনো কোনো পূর্ণাঙ্গ ‘চুক্তি আইন’ নেই। আইন কমিশন ২০১৫ সালে একটি ‘ট্রিটিজ অ্যাক্ট’ প্রণয়নের সুপারিশ করেছিল। এতে চুক্তি প্রণয়নের স্পষ্ট ধাপ, নির্দিষ্ট চুক্তিতে সংসদের অনুমোদনের বাধ্যবাধকতা ও বাস্তবায়নের নিয়ম নির্ধারণের প্রস্তাব ছিল।
কিন্তু তা এখনো আইন হিসেবে গৃহীত হয়নি। ফলে নির্বাহী বিভাগের সিদ্ধান্ত গ্রহণে ব্যাপক স্বাধীনতা রয়ে গেছে।
আমলাতান্ত্রিক জটিলতা ও সীমিত সক্ষমতাও বড় বাধা। অনেক চুক্তি নীতিগতভাবে উন্মুক্ত থাকলেও সরকারি দপ্তরে সেগুলো সংগ্রহ করা কঠিন হতে পারে। বহুপাক্ষিক চুক্তির পাঠ সাধারণত জাতিসংঘ বা অন্যান্য আন্তর্জাতিক প্ল্যাটফর্মে পাওয়া যায়। কিন্তু দ্বিপাক্ষিক চুক্তি বা বিদেশি প্রতিষ্ঠানের সঙ্গে হওয়া সমঝোতাগুলো প্রায়ই প্রকাশিত হয় না বা সহজলভ্য থাকে না।
চট্টগ্রামের লালদিয়া কনটেইনার টার্মিনাল নিয়ে চুক্তির বিষয়ে অর্থনীতিবিদ আনু মুহাম্মদ বলেন, ‘এটি একটি অনাকাঙ্ক্ষিত চুক্তি, সরাসরি এবং স্পষ্টভাবেই তাই। অন্তর্বর্তী সরকারের ম্যান্ডেট ছিল শুধু রাষ্ট্রীয় প্রতিষ্ঠানগুলোকে পুনর্গঠন এবং গণতান্ত্রিক বিধি-ব্যবস্থা পুনরুদ্ধার করার। দশকের পর দশক ধরে অর্থনীতিকে প্রভাবিত করবে এমন দীর্ঘমেয়াদি বাণিজ্যিক চুক্তিতে স্বাক্ষর করার ম্যান্ডেট তো তাদের নেই।’ তাঁর ভাষায়, ‘আর মাত্র তিন মাস পরই জাতীয় নির্বাচন। এ ধরনের সিদ্ধান্ত নির্বাচিত সরকারের ওপরই ছেড়ে দেওয়া উচিত ছিল’।
আনু মুহাম্মদ আরও বলেন, ‘চুক্তির একটা আন্তর্জাতিক প্রক্রিয়া হচ্ছে দরপত্র দিতে হবে, শর্তগুলো জানতে হবে শর্তগুলো দেশের মধ্যে আলোচনা করতে হবে। ওগুলো যদি আলোচনা না হয় তাহলে আমরা বুঝবো কীভাবে কোন কোম্পানিকে দিলে আমাদের জন্য লাভজনক হবে বা ক্ষতিকর হবে? শর্তগুলো যদি আমরা না জানি তাহলে এই সিদ্ধান্তটা কে নিতে পারে? কীভাবে নিতে পারে?’